自2014年我國全面推廣PPP模式以來，隨著大量PPP項目進入執行階段，PPP績效評價的緊迫性日益凸顯。我司投融資&戰略研究部承接了某有機廢棄物綜合處置項目PPP績效評價工作，本文以此項目為例，分析PPP績效評價工作的重難點。
一、PPP發展歷程及現狀
隨著我國經濟的快速發展與城市化進程的加速，城市基礎設施與公共服務需求不斷增加。而傳統的政府投資方式存在資金短缺等諸多問題，在此背景下，公共私營合作（PPP）模式應運而生，成為了推動城市基礎設施以及相關公共服務建設的新興方式。
我國于1994年開始在新建水廠、電站、道路、橋梁方面以BOT方式試點PPP模式。2014年進入全國推廣階段，此后各地的PPP項目大量涌現。2017年11月，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕）92號），開始強化監管，啟動PPP項目的清理整頓工作。經過五年的規范化治理，2022年11月財政部發布《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號），PPP模式從野蠻生長趨向規范理性運行。二、PPP績效評價的必要性
《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確要求：“PPP項目須建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”。《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱“13號文”）強調：“PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據”。各參與方應當按照按效付費等原則開展PPP項目全生命周期績效管理，并建立PPP項目績效管理監督問責機制。PPP項目履行績效評價并落實按效付費原則是實施機構、財政等政府部門規范運行PPP項目的重要履職工作。PPP項目執行過程未有效開展績效評價、未全面落實按效付費要求，不符合規范管理要求。
PPP項目因利益相關者眾多，績效評價有其特殊性。PPP項目的績效評價涉及整個生命周期，要追求PPP項目績效評價的高效、專業、公平，引入第三方專業機構，提供全生命周期、動態的評價，就成為必然趨勢。
下面結合近期開展的某有機廢棄物綜合處置項目，對績效評價過程中工作方案編制、運營期績效評價工作開展等環節的重難點進行分析。
三、PPP績效評價工作重難點分析
“13號文”中PPP項目績效評價工作主要包括項目工作方案編制、項目建設期績效評價、項目運營期績效評價與中期評估、項目后評價。下文以近期開展的某有機廢棄物綜合處置項目為例，對績效評價過程中的重難點進行分析。
3.1 制定詳細的績效評價工作方案
本項目在制定績效評價工作方案時的重難點主要包括績效指標的建立（一級指標選取、二級指標的選取與調整、三級指標的細化設置）、績效評價指標權重的設置。
1、績效指標的建立
本項目《PPP項目合同》原有的指標體系不符合“13號文”的規定。由于本項目中標通知書發布時間在“13號文”施行前，根據“13號文”規定：“本指引施行前已發布中標通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標及結果應用等條款，按照本指引開展績效監控、績效評價相關工作，績效目標與績效指標體系不完善的，可參照本指引進行補充完善”，因此在本項目原有“績效考核內容與標準表”指標體系基礎上依據“13號文”進行補充、完善。
根據“13號文”將一級指標設置為“產出”“效果”“管理”。結合《PPP項目合同》的原有指標，在“13號文”供參考的指標框架中對應選取“項目運營”“安全保障”“制度管理”“檔案管理”，并依據“13號文”補充“項目維護”“滿意度”作為本項目的二級指標。結合《PPP項目合同》原有指標，合并、完善后對應形成部分三級指標，并依據《PPP項目合同》對項目維護的相關要求及實施機構對滿意度的相關要求，補充細化“設施設備維護保障情況”“設施設備維護頻次”“項目運營滿意度”三個三級指標。
2、績效評價指標權重的設置
將《PPP項目合同》“績效考核內容與標準表”對應指標的分值匯總，匯總得“項目運營”分值為50分，原“績效考核內容與標準表”無“項目維護”指標，不符合“13號文”中“項目運營”+“項目維護”權重不低于總權重的60%的規定，增加“項目維護”二級指標，并將分值設定為10分，以滿足“13號文”的規定。
“制度管理”“檔案管理”原合同分值分別為27分、3分，不符合“13號文”中“產出”權重不低于總權重的80%的規定，結合“13號文”規定并綜合考慮分值合理性后將其調整為“10分”“5分”，補充“滿意度”分值為5分。
依據《PPP項目合同》及“13號文”動態補充調整指標權重分配，形成最終指標權重。
3、補充協議的簽訂
調整后的績效評價指標體系與原《PPP項目合同》績效考核內容存在差異，實施機構與項目公司需簽訂補充協議，以確認調整后績效評價指標的有效性。
3.2 制定嚴密的運營期績效評價工作計劃
本項目運營期績效評價工作計劃的重難點主要包括工作包拆解、制定具體計劃、考核資料準備、任務分配。
1、工作包拆解
結合本項目《績效評價工作方案》《PPP項目合同》等相關資料，分析本項目運營期績效評價包括資料考核、現場考核兩大重點工作。將工作拆解為資料考核、現場考核，其中現場考核包括廠區考核、垃圾收運環節考核、商戶滿意度調查。
2、具體計劃制定
對資料考核、現場考核工作進一步計劃，形成具體計劃，以便績效評價工作更好、更有效地開展。
3、考核資料準備
通過梳理《績效評價工作方案》《PPP項目合同》等相關資料，整理形成考核資料清單，包括項目公司需提供的資料清單（開展資料考核需要）、問詢實施機構的清單（與實施機構確認相關事宜）、分點考核清單（開展現場考核需要）、滿意度調查問卷（開展現場考核需要）。
4、任務分配
綜合考慮資料考核、現場考核各環節的工作特點，對考核小組人員進行合理分配。
3.3 開展細致的運營期績效評價工作
本項目運營期績效評價工作的重難點主要包括資料考核、廠區考核、垃圾收運環節考核、商戶滿意度調查。
1、資料考核的重難點分析
本項目資料考核涉及的資料種類較多，包括管理制度、收運計劃、運行臺賬、巡檢臺賬、商戶合同等。
開展資料考核工作時應對照績效評價評分表逐一仔細排查，避免錯漏。對于扣分項說明扣分原因，并附圖。
如根據評分方法：“餐廚垃圾收運一般每天不少于2次（收運次數以項目公司與商戶簽訂的合同中約定次數為準）”，此條目進行考核時需登錄實施機構系統后臺，對每天的收運次數進行核查，同時針對打卡異常情況，需對項目公司提供的未打卡情況說明進行逐條核查，判斷項目公司所陳述的情況是否屬實，針對項目公司提供的未打卡點位說明整理形成審核反饋清單。
2、廠區考核的重難點分析
考核工作需與實施機構、項目公司共同進行。
嚴格按照整理的分點考核明細進行現場考核，通過拍照及錄像方式做好記錄工作，避免證據未保留、扣分錯漏等情況。
3、垃圾收運環節考核的重難點分析
對本項目垃圾收運的區域范圍、收運點位數量與頻次、人口密集度等綜合分析后選定三條重點收運路線作為本次垃圾收運環節考核的路線，采用跟車方式對三條收運路線進行巡查。
本環節重點考核收運車輛滴灑漏情況、收運人員統一穿工作服及證件佩戴情況等，通過拍照及錄像方式做好記錄工作。
4、商戶滿意度調查的重難點分析
選取不同區域、不同類型的若干重點樣本，對重點樣本周邊進行調研。通過現場調研、訪談形式對項目公司收運過程的服務態度和收運及時性等進行定性考核，同時對商戶進行滿意度調查表發放、填寫、回收工作，并通過拍照及錄像方式做好記錄工作。
我們致力于研究并承接PPP咨詢業務，主要包括PPP相關政策研究、“一案兩評”編制、實施方案調整、績效評價、法律咨詢等。我們深入PPP咨詢業務的研究與實踐，助力政府部門、實施機構等開展PPP相關工作。
