片區(qū)開發(fā)指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下、對具有一定規(guī)模、相對成片的區(qū)域進行系統(tǒng)性改造、投資、建設、運營和維護。關鍵內(nèi)容通常包括戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設計、土地一級開發(fā)、基建公服建設、產(chǎn)業(yè)和內(nèi)容導入、運營管理等。與PPP及專項債等傳統(tǒng)運作模式相比，片區(qū)開發(fā)具有適用領域廣、限制少等優(yōu)勢，越來越多地方選擇以片區(qū)開發(fā)模式推進項目，片區(qū)開發(fā)策劃咨詢需求廣泛。

片區(qū)開發(fā)策劃咨詢，需采用系統(tǒng)性思維，將投融資、法律、規(guī)劃等不同領域的知識進行整合，充分考慮項目全生命周期的可行性與各個環(huán)節(jié)的相互作用和影響，提出綜合性解決方案的策劃咨詢。本文與大家簡單分享下建經(jīng)投融資&戰(zhàn)略研究部在片區(qū)開發(fā)策劃實操案例中的重難點。

一、實施主體的確定

出于企業(yè)投資立項等方面的考慮，片區(qū)開發(fā)中大量采用了“政府-實施主體-社會資本”的二層架構(gòu)設計。

其中，關于實施主體的確定，可參照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年第25號令），采用特許經(jīng)營以競爭的方式確定。

特許經(jīng)營適用于基礎設施和公用事業(yè)建設運營。但在片區(qū)開發(fā)項目實踐中，有專家理解特許經(jīng)營適用于市政公用設施，具有一定局限性。片區(qū)開發(fā)項目包含經(jīng)營性與非經(jīng)營性項目，有可能會超越專家理解的特許管理辦法適用范圍。

在此情況下，考慮片區(qū)開發(fā)項目包含土地一級開發(fā)和產(chǎn)業(yè)導入的，在要求產(chǎn)業(yè)導入和招商引資的同時，往往還包含了一定的付費封頂和利潤上繳要求，很難被非下屬企業(yè)、不深入了解本地和項目情況的社會投資人接受，符合“有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標人可供選擇”的情況，因此能夠適用相對簡易的采購程序——邀請招標。

總的來說，從合規(guī)性角度，實施主體不建議以直接授權(quán)委托的方式確定，可通過特許經(jīng)營管理辦法，以競爭方式確定。不適用特許經(jīng)營管理辦法的，可考慮采用邀請招標。

二、籌融資方面

1、規(guī)避隱債

片區(qū)開發(fā)“政府-實施主體-社會資本”的二層架構(gòu)設計，貫穿始終的重點是規(guī)避隱債。

隱債，指的是地方政府違規(guī)舉債形成的隱形債務。形成隱債的要素包括：

1.固化或相對固化的；

2.滯后的延期的支出責任；

3.地方政府財政終將承擔的支出責任。

2、籌融資合規(guī)性

規(guī)避隱債，需重視籌融資合規(guī)性，可從政企分開、注入資產(chǎn)、融資擔保、以地融資四個方面展開。

1）政企分開

①不得以任何形式要求平臺公司為政府舉債或承擔政府融資功能；

②政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還；

③不得要求融資平臺為無收益的公益性項目融資；

④不得違規(guī)干預平臺公司日常運營和市場化融資；

⑤不得為平臺公司進行與政府信用掛鉤的誤導性宣傳；

2）注入資產(chǎn)

①不得將學校、醫(yī)院、城市公園、市政道路等公益性資產(chǎn)注入平臺公司；

②不得將儲備土地注入平臺公司；

③不得將尚未啟動或完成拆遷的生地，采用定向掛牌方式違規(guī)出讓給平臺公司；

3）融資擔保

①不得用公益性資產(chǎn)為平臺公司抵押融資；

②不得以任何直接、間接形式為融資行為提供擔保、承諾、兜底；

③不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應付(收)賬款合同幫助企業(yè)融資；

4）以地融資

①土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。

②不得授權(quán)平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資。

③不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為平臺公司償債資金來源。

④土地儲備機構(gòu)新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。

⑤項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。

3、銀行融資

片區(qū)開發(fā)項目多采用項目融資方式。相對于基金融資等其他方式，銀行融資具備資金成本低的顯著優(yōu)點，是項目融資的第一選擇。

基于放貸安全性的考慮，銀行具備項目資金平衡、公益性與非公益性投資比限制、大股東財務并表等一系列的融資要求，滿足銀行訴求是解決項目融資問題的重點。

※為提升項目融資創(chuàng)新性，還可以考慮綠色金融可行性。

三、土地出讓金

市場化項目利潤率低，片區(qū)開發(fā)項目投資巨大，除了土地收入，沒有其他收入來源能夠覆蓋片區(qū)開發(fā)項目投資。目前片區(qū)開發(fā)還是對土地出讓金的“過度依賴”，底層邏輯關系和實施的前提是土地的順利出讓，并形成新增財政收入（土地出讓金），支付給實施主體后實現(xiàn)整個項目的“滾動開發(fā)”。

片區(qū)開發(fā)項目，需測算自身能產(chǎn)生的土地出讓收入，甚至要對此收入設置專項資金管理制度，在確保收入規(guī)模上，地方財政有能力支付項目款項，且不會挪作其他安排。

專項資金管理制度即針對某一區(qū)域新增收入，在收入達到預定額度的情況下，用其中部分比例/額度向平臺公司注資。

四、績效獎補機制設置

片區(qū)開發(fā)項目通過產(chǎn)業(yè)導入績效考核，利用真實的招商引資等考核結(jié)果付費，避免了滯后的財政支出責任，是最合理也是最安全的路徑。

績效考核指標體系的設計，需要從可達性、可測性、有效性三個方向出發(fā)。挑選能夠?qū)氘a(chǎn)業(yè)的基礎設施建設，挑選可度量和落實的相關產(chǎn)業(yè)指標。在設計過程中，可尋求統(tǒng)計等主管部門在運行指標方面的技術支持，選擇適宜的統(tǒng)計方法。

績效獎補指標體系設計可從可用性和運營維護、地方增收、新增投資、產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展、增長能力等角度展開，具體如下：

五、結(jié)語

近年來，建經(jīng)深入探索并持續(xù)深化對片區(qū)開發(fā)策劃咨詢的鉆研與學習，發(fā)揮設計咨詢、招標代理、成本管理優(yōu)勢，植入綠色、低碳等概念，致力于通過提供高質(zhì)量的片區(qū)開發(fā)策劃咨詢服務，幫助客戶適應日益變化的市場環(huán)境，實現(xiàn)項目效益最大化。如有片區(qū)開發(fā)相關業(yè)務需求，請聯(lián)系：閻女士15058109781。