本月，生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關于印發(fā)<生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施導則（試行）>的通知》（環(huán)辦科財〔2023〕22號）（以下簡稱《實施導則》），用于指導和規(guī)范EOD項目的謀劃、設計、實施、評估和監(jiān)督等工作。
自2021年4月和2022年4月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行同意實施兩批94個EOD試點項目以來，EOD項目廣受社會關注。《實施導則》既是對2020年以來EOD相關政策及實踐的總結與升華，更是對未來EOD的推廣具有實質(zhì)性指導意義。本文將為大家解讀新規(guī)關于EOD模式的重大變化。
一、EOD概念的變化
在2020年9月發(fā)布的《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）中，EOD模式的定義為“EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。”
而在《實施導則》中，對EOD模式的定義為“本導則所稱EOD模式是以習近平生態(tài)文明思想為引領，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營等方式，推動公益性較強的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進、市場化運作、一體化實施、可持續(xù)運營，以生態(tài)環(huán)境治理提升關聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟性內(nèi)部化的創(chuàng)新性項目組織實施方式，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項目實踐，有利于積極穩(wěn)妥推進生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，推動生態(tài)產(chǎn)品價值有效實現(xiàn)。”
對比可以發(fā)現(xiàn)，新規(guī)的定義有如下明顯變化：
1、將“區(qū)域綜合開發(fā)為載體”的描述刪除。第二章項目謀劃中也提到“片區(qū)綜合開發(fā)……等……暫不納入”。片區(qū)開發(fā)類項目暫不納入EOD項目中，應當規(guī)避，項目定性時也應避免混淆EOD模式和片區(qū)開發(fā)模式。
2、加強關于“增值反哺”的描述。進一步強調(diào)EOD通過生態(tài)治理提升關聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益、通過產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入的內(nèi)在邏輯。
二、EOD模式的相關主體明確
縱觀EOD政策歷史，EOD項目申報主體和實施主體均為人民政府或園區(qū)管委會，也即政府。同時“鼓勵政府或園區(qū)管委會與試點依托項目承擔單位聯(lián)合申報與實施”其中的申報主體、實施主體、項目承擔單位并沒有明確的定位和職責劃分，在過往的實踐中產(chǎn)生了一定障礙。
實施導則明確了EOD項目組織主體和實施主體的兩大核心主體。其中，“申報主體”的描述變化為“組織主體”，強化了政府的引導和監(jiān)管職責；實施主體與歷史政策有了本質(zhì)的不同，由政府變化為市場化主體。
1、組織主體：市、縣（區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會作為項目組織主體，負責組織領導、項目謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促推進、評估指導等工作，鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索組織實施。政府有關部門各司其職，為項目立項、生態(tài)環(huán)境治理、資源要素保障、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融資支持等提供服務和技術指導。
2、實施主體：市場主體作為項目實施主體，按照自主決策、自負盈虧的原則，負責項目落地實施、運維經(jīng)營，按照有關法律法規(guī)和標準以及約定的要求，承擔相應的生態(tài)環(huán)境治理責任。
三、項目謀劃內(nèi)容明確
《實施導則》要求“項目內(nèi)容類型不宜過雜、布局不宜分散，避免無關或關聯(lián)性不強的內(nèi)容納入項目范圍。項目內(nèi)容應相對聚焦，區(qū)域范圍應相對集中。生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容深度融合，空間臨近或形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈關系，互為條件，作為整體項目統(tǒng)籌實施。”強調(diào)了EOD項目的核心要義。
EOD項目的謀劃應當遵循上述4條原則，按照《實施導則》對生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容和關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的描述，嚴格把控生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的合規(guī)性和關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的合規(guī)性、可行性、可融性。具體要求如下：
1、生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容
選擇對實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標支撐作用大、實施必要性強、工作基礎好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。可選有：①流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、②湖庫水生態(tài)環(huán)境保護修復、③水源涵養(yǎng)區(qū)保護、④飲用水源地保護、⑤入河排污口整治及規(guī)范化建設、⑥農(nóng)村環(huán)境綜合整治、⑦農(nóng)業(yè)面源污染治理、⑧近岸海域環(huán)境整治、⑨無主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、⑩固廢處理處置、?新污染物治理、?生物多樣性保護和生態(tài)系統(tǒng)修復、?噪聲和振動污染治理、?減污降碳協(xié)同治理等。
實際謀劃中應注意生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容主題在上述14種范圍，滿足公益性、精準性、關聯(lián)性、可行性、確定性等合規(guī)性要求，排除明確規(guī)定的不納入內(nèi)容：
2、關聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容
《實施導則》對EOD項目的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)進行了正反兩面的闡述，明確了產(chǎn)業(yè)選擇方向，促使市場各主體能夠清晰辨別。
正面清單主要由生態(tài)環(huán)境依賴型產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境敏感性產(chǎn)業(yè)等與生態(tài)環(huán)境治理關聯(lián)性強、市場前景好的企業(yè)組成，強調(diào)EOD產(chǎn)業(yè)應當與生態(tài)環(huán)境治理強相關且具備綠色、創(chuàng)新的屬性。
負面清單主要有如下3類產(chǎn)業(yè)。
（1）不符合國家和地方市場準入要求及應對氣候變化等相關政策要求的產(chǎn)業(yè)。
在項目謀劃階段，應了解區(qū)域市場準入要求及相關政策，避免涉及相關產(chǎn)業(yè)。
（2）“兩高一低”項目，即指高耗能、高排放、低水平的項目。
2021年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關于加強高耗能、高排放建設項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導意見》，明確“兩高”項目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等六個行業(yè)類別統(tǒng)計；各省政府也出臺了相關文件對自身管轄范圍內(nèi)的“兩高一低”范圍作出規(guī)定。
（3）環(huán)境影響和風險較大的項目及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設。
此處可以理解為不能因為EOD項目的實施產(chǎn)生新的污染或者風險。在以往一些EOD項目中，確實存在將某些有環(huán)境影響和風險的產(chǎn)業(yè)園作為關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的情況，新規(guī)已經(jīng)將其明確作為了負面清單，在往后的項目謀劃中應當注意規(guī)避。
不難發(fā)現(xiàn)，《實施導則》一方面解決了EOD模式在探索實施過程中出現(xiàn)的問題，用明確的方向進一步規(guī)范了EOD模式的實施，有利于EOD項目的有序謀劃和可持續(xù)開展；另一方面，健全了EOD項目謀劃、實施和運營中的監(jiān)管機制，給各地謀劃EOD項目帶來了挑戰(zhàn)。篇幅有限，本文未對新規(guī)之下EOD項目的謀劃實施作出全面深入探討，敬請期待下期。
